當(dāng)前，國(guó)外郵政普遍服務(wù)呈現(xiàn)“加速創(chuàng)新、持續(xù)改革”的新特點(diǎn)，部分發(fā)展經(jīng)驗(yàn)值得參考借鑒。郵政科學(xué)研究規(guī)劃院對(duì)日、美、法、德等發(fā)達(dá)國(guó)家郵政企業(yè)的年報(bào)資料和相關(guān)資訊進(jìn)行了翻譯和研究，對(duì)以上國(guó)家郵政普遍服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀和保障情況進(jìn)行了初步梳理。主要內(nèi)容如下：
01
相關(guān)概念
《萬國(guó)郵政公約》第一條明確規(guī)定了郵政普遍服務(wù)的定義，即以合理的價(jià)格在領(lǐng)土的每一個(gè)角落向用戶提供經(jīng)常的、優(yōu)質(zhì)的基本郵政業(yè)務(wù)。
郵政普遍服務(wù)的起源：“普遍服務(wù)”(universal service)最早出現(xiàn)于美國(guó)電信領(lǐng)域，由at&t總裁西奧多·威爾于1907年提出，他指出“一種政策、一種體制、普遍服務(wù)”。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織報(bào)告的作者尼古拉斯·加漢姆教授第一次為普遍服務(wù)的定義作了具體解釋：地理上的普遍利用;利用上的無差別對(duì)待，即對(duì)所有的用戶以相同的資費(fèi)提供同一水準(zhǔn)的服務(wù);經(jīng)濟(jì)上能夠承受。
郵政普遍服務(wù)的本質(zhì)屬性：一是服務(wù)對(duì)象的廣泛性，即要求郵政服務(wù)遍及國(guó)家或地區(qū)領(lǐng)域內(nèi)的所有用戶;二是服務(wù)價(jià)格的合理性，即普遍服務(wù)必須以用戶能夠接受的合理價(jià)格提供;三是服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)性，即普遍服務(wù)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)，不能因?yàn)閮r(jià)格相對(duì)比較低廉而隨意降低服務(wù)質(zhì)量。
02
日本郵政
日本郵政集團(tuán)由日本郵政控股公司和日本郵便有限公司(以下簡(jiǎn)稱日本郵便)、日本郵政儲(chǔ)蓄銀行和簡(jiǎn)保生命保險(xiǎn)公司三家子公司構(gòu)成。日本郵便有限公司是普遍服務(wù)的承擔(dān)主體，2012年前分為窗口和投遞公司兩家機(jī)構(gòu)，后合并為一體。日本郵政控股公司、日本郵政儲(chǔ)蓄銀行、日本簡(jiǎn)保生命保險(xiǎn)公司這3家公司于2015年在東京證券交易所上市成為公眾企業(yè)。
1.窗口提供郵務(wù)、銀行、保險(xiǎn)的多元化普遍服務(wù)
根據(jù)日本《郵政法》，普遍服務(wù)是“以盡可能低廉的費(fèi)用，普遍、公平地提供服務(wù)”。
日本郵局窗口提供的郵政業(yè)務(wù)包括四大類國(guó)內(nèi)郵件、國(guó)際郵件及特殊郵件。第一類郵件包含信件、郵簡(jiǎn)和除其他三類以外的內(nèi)容，第二類只包含明信片，第三類是報(bào)刊發(fā)行，第四類包括函授教育、盲人郵件、農(nóng)作物種子、學(xué)術(shù)刊物。四大類別分類清晰簡(jiǎn)明，其中三、四類是機(jī)構(gòu)通過郵政申請(qǐng)，可以享受政策性優(yōu)惠價(jià)格，是郵政作為公共服務(wù)對(duì)社會(huì)文化教育、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和公益福利所作貢獻(xiàn)的價(jià)值體現(xiàn)。第一類郵件的業(yè)務(wù)量最大，也是彌補(bǔ)二、三、四類業(yè)務(wù)虧損的直接來源。2021年，函件總量為148.57億件，其中一類郵件76.75億件，占比近52%。
郵局的銀行窗口和保險(xiǎn)窗口提供金融類普服產(chǎn)品和其他競(jìng)爭(zhēng)性金融產(chǎn)品。其中銀行窗口提供活期、定額、定期、匯兌、轉(zhuǎn)賬和繳付等，保險(xiǎn)窗口提供終身、養(yǎng)老、生存保險(xiǎn)等金融普服業(yè)務(wù)。有些地方還會(huì)根據(jù)條件增設(shè)豐富多元的便民性金融服務(wù)做為普服業(yè)務(wù)的有效補(bǔ)充。
表1 日本郵政普遍服務(wù)分類
2.確立窗口為主的普服一體化供給模式
根據(jù)日本現(xiàn)行《郵政法》，法律規(guī)定日本郵便有責(zé)任和義務(wù)提供郵政普遍服務(wù)，日本郵便一直未公開上市，目前仍為國(guó)有100%控股，負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)各地郵局網(wǎng)點(diǎn)窗口和郵政設(shè)施，向社會(huì)提供普遍服務(wù)和部分競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)。
一是提供窗口服務(wù)為主。日本郵便通過遍布全國(guó)的2.4萬多個(gè)郵局窗口，提供郵務(wù)、銀行、保險(xiǎn)一體化普遍服務(wù)(郵務(wù)普服+金融普服)，同時(shí)窗口還提供銀行、保險(xiǎn)、寄遞等競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，但郵儲(chǔ)銀行和簡(jiǎn)保生命沒有提供普遍服務(wù)的義務(wù)。
二是金融業(yè)務(wù)貢獻(xiàn)較大。從郵政窗口業(yè)務(wù)全年業(yè)績(jī)來看，與我國(guó)郵政公司代理金融收入情況高度類似，日本郵便的窗口業(yè)務(wù)收入大部分來自郵儲(chǔ)銀行、簡(jiǎn)保生命兩家金融公司的代理手續(xù)費(fèi)用。2021年，兩家金融公司向日本郵便繳納的代理金融手續(xù)費(fèi)以及向日本政府上繳的補(bǔ)貼普服成本費(fèi)用(日本法律規(guī)定日本郵儲(chǔ)和簡(jiǎn)保生命要向政府指定機(jī)構(gòu)上繳普服補(bǔ)貼費(fèi)用)，兩者共計(jì)8354億日元(根據(jù)2021年匯率，折合約為938億元人民幣)，這部分費(fèi)用占日本郵便的收入比重為72.9%。
3.立法先行多措并舉保障普服良性運(yùn)營(yíng)
(1)立法保障
日本法律明文規(guī)定，日本郵政控股公司和日本郵便有限公司有責(zé)任和義務(wù)提供郵政普遍服務(wù)。郵政民營(yíng)化法第七條第2款：日本郵政集團(tuán)及日本郵便公司以客戶為本，通過郵局網(wǎng)絡(luò)使郵政業(yè)務(wù)、簡(jiǎn)易儲(chǔ)蓄、匯款及債權(quán)債務(wù)結(jié)算的業(yè)務(wù)，以及簡(jiǎn)保生命業(yè)務(wù)能夠用簡(jiǎn)便方法在郵局提供一體化服務(wù)，同時(shí)確保在全國(guó)范圍內(nèi)能夠被普遍公平地使用。日本郵政股份有限公司法第5條：日本郵政股份有限公司作為日本郵便的全資母公司有責(zé)任和義務(wù)使日本郵便履行普遍服務(wù)。
(2)許可制度
日本政府從未公開提出過郵政專營(yíng)的概念，而是通過設(shè)定運(yùn)營(yíng)普通信件的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)來達(dá)到類似的作用，但其郵政市場(chǎng)準(zhǔn)入許可制度十分嚴(yán)格，私營(yíng)企業(yè)難以進(jìn)入，最終達(dá)到的效果與郵政專營(yíng)相差無幾。
2003年4月前，信件寄遞業(yè)務(wù)為國(guó)家壟斷業(yè)務(wù)，由日本郵政專營(yíng)。之后實(shí)施的《民間信件寄遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者法》確立了新的管理制，有條件的允許民營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)信件寄遞業(yè)務(wù)，實(shí)行許可制。該法的目的是保障信件寄遞業(yè)務(wù)的公平性,并通過頒發(fā)信件寄遞業(yè)務(wù)許可證和采取適當(dāng)措施監(jiān)管業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，使用戶有更多的機(jī)會(huì)享受多樣化服務(wù)。該法案將信件寄遞業(yè)務(wù)分為普通信件寄遞業(yè)務(wù)與特定信件寄遞業(yè)務(wù)。普通信件的經(jīng)營(yíng)者必須具備法律規(guī)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。例如，在全國(guó)設(shè)置10萬個(gè)以上郵筒,每周投遞不少于5天,實(shí)行均一資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
日本《郵政法》及《信件法》從各個(gè)方面對(duì)普通信件寄遞業(yè)務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定：①資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)統(tǒng)一，不超過25克的信件，資費(fèi)不得超過每封80日元;②長(zhǎng)寬厚分別不超過40厘米、30厘米、3厘米，重量不超250克的信件，必須在4日內(nèi)送達(dá);③作為隨時(shí)且簡(jiǎn)單的寄出方法，要根據(jù)市町村的人口情況在全國(guó)范圍內(nèi)遍設(shè)信件箱;④每周投遞日不少于五天。
所謂“特定信件寄遞業(yè)務(wù)”，指的是以下三種情況。①體積大、分量重的信件。長(zhǎng)寬厚合計(jì)超過73厘米，或者重量超過4千克的信件。②要求快速送達(dá)的信件。信件自遞交時(shí)刻起3個(gè)小時(shí)之內(nèi)送達(dá)。③附加值高的信件。根據(jù)總務(wù)省的規(guī)定資費(fèi)超過每封800日元的信件。
(3)價(jià)格和標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整
由于函件業(yè)務(wù)量減少，成本上漲，為應(yīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)危機(jī)，日本郵政通過價(jià)格上漲和減少投遞頻次以及降低時(shí)限來保障普服網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，提供安全穩(wěn)定的普遍服務(wù)。
總務(wù)省征求民眾意見后正式修法。2014年4月起，信件價(jià)格從80日元上調(diào)至82日元。2017年6月起，因人手不足導(dǎo)致人工費(fèi)上漲等原因，郵政法再次調(diào)整資費(fèi)，明信片價(jià)格從52日元漲到62日元。2019年，隨著日本郵政10月消費(fèi)稅上調(diào)至10%，信件(25克以內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)郵件)費(fèi)用從現(xiàn)行的82日元上調(diào)至84日元，明信片從62日元上調(diào)至63日元。
2019下半年，為節(jié)約人工成本和提高業(yè)務(wù)收入，日本政府會(huì)同日本郵政重新審定了普遍服務(wù)的投遞頻次和投遞時(shí)限等投遞服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，研究廢除郵便法中每周6次投遞制(或?qū)⒏臑槊恐?次投遞)，以及延長(zhǎng)3天(或?qū)⑼淄稌r(shí)限改為4天)妥投時(shí)限，這一修改說明在業(yè)務(wù)處理流程中占比最高的收寄成本的上升和勞動(dòng)供求矛盾的加深。
同時(shí)，由于郵件的處理主要依賴于周末和深夜時(shí)段，操作人員工作條件較為艱苦，加上近年來日本老齡化問題日益突出，勞動(dòng)環(huán)境亟待改善，以上種種矛盾和問題對(duì)修改和完善普遍服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提出了迫切要求。該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)已于2021年10月起通過修改《郵政法》正式實(shí)施。
(4)撥款補(bǔ)貼制度
日本郵儲(chǔ)銀行和簡(jiǎn)保生命兩家金融公司向日本郵便支付的業(yè)務(wù)委托費(fèi)用是考慮到事務(wù)費(fèi)用、營(yíng)業(yè)戰(zhàn)略等來計(jì)算的，如果對(duì)手續(xù)費(fèi)有意見分歧的話，將由日本郵政集團(tuán)來解決。另外，通過銀行、保險(xiǎn)窗口業(yè)務(wù)合同申報(bào)制、日本郵政集團(tuán)事業(yè)計(jì)劃認(rèn)可制，總務(wù)省對(duì)委托手續(xù)費(fèi)是否適當(dāng)進(jìn)行檢查。兩家金融公司上市以后，內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易在評(píng)價(jià)企業(yè)價(jià)值時(shí)，其公正性和合理性也受到股東和資本市場(chǎng)的高度關(guān)注。因此，籌劃出臺(tái)了撥款和補(bǔ)貼的新方案，2019年日本總務(wù)省向日本郵政撥付了2950億日元(約合人民幣188億元)，這筆撥款收入可以從日本郵政的納稅基數(shù)中扣除。而如果按照之前的內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易手續(xù)費(fèi)來算，2950億日元相當(dāng)于年手續(xù)費(fèi)1萬億日元的30%，且不在稅收減免的范圍內(nèi)。由此來看，該方案還為日本郵便帶來了節(jié)稅效果。
向日本郵便撥付的款項(xiàng)中不包含日本郵便本身維護(hù)郵便網(wǎng)絡(luò)所需負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，而是具體到人工成本、網(wǎng)點(diǎn)租金、網(wǎng)點(diǎn)工程費(fèi)、網(wǎng)點(diǎn)維護(hù)費(fèi)、網(wǎng)點(diǎn)現(xiàn)金押運(yùn)費(fèi)，以及固定資產(chǎn)稅、企業(yè)稅等各項(xiàng)稅款，以及委代辦網(wǎng)點(diǎn)(日本稱為簡(jiǎn)易郵局)維護(hù)費(fèi)用等由日本郵政下轄的銀行和保險(xiǎn)兩家金融子公司根據(jù)相應(yīng)的計(jì)算方法分別承擔(dān)并出資補(bǔ)貼?！蔼?dú)立行政法人郵政儲(chǔ)蓄·簡(jiǎn)保生命·郵政網(wǎng)絡(luò)支援機(jī)構(gòu)”，在管理儲(chǔ)蓄和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，增加了支援郵政網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)容。該機(jī)構(gòu)為維護(hù)郵政普遍服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，開始履行向日本郵便撥款和征收郵儲(chǔ)銀行及簡(jiǎn)保生命上交的補(bǔ)貼金的職能，撥款金額的計(jì)算由總務(wù)省令委任和簽發(fā)。對(duì)用于2萬個(gè)直營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)和4000個(gè)委代辦網(wǎng)點(diǎn)的維持普遍服務(wù)所必需的基本費(fèi)用加以區(qū)分計(jì)算并撥付，并根據(jù)銀行和保險(xiǎn)利用郵局窗口網(wǎng)絡(luò)的程度來分配基本費(fèi)用和辦公經(jīng)費(fèi)的合計(jì)額作為向日本郵儲(chǔ)銀行和簡(jiǎn)保生命征收的補(bǔ)貼金額。
圖1 日本郵便普遍服務(wù)撥款補(bǔ)貼制度費(fèi)用核算方法
03
美國(guó)郵政
美國(guó)郵政(usps)是美國(guó)

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